Pendahuluan
Sistem ketatanegaraan kita pasca amandemen UUD 1945, sesungguhnya mengandung dimensi yang sangat luas, yang tidak saja berkaitan dengan hukum tata negara, tetapi juga bidang-bidang hukum yang lain, seperti hukum administrasi, hak asasi manusia dan lain-lan. Dimensi perubahan itu juga menyentuh tatanan kehidupan politik di tanah air, serta membawa implikasi perubahan yang cukup besar di bidang sosial, politik, ekonomi, pertahanan, dan hubungan internasional.
Tentu semua cakupan masalah yang begitu luas, tidak dapat saya ketengahkan dalam ceramah yang singkat ini. Ceramah ini hanya akan menyoroti beberapa aspek perubahan konstitusi dan pengaruhnya terhadap lembaga-lembaga negara, yang menjadi ruang lingkup kajian hukum tata negara. Terkait dengan hal itu, saya tentu harus menjelaskan sedikit latar belakang sejarah, gagasan dan hasil-hasil perubahan, yang menunjukkan adanya perbedaan-perbedaan dengan UUD 1945 sebelum amandemen. Saya ingin pula mengetengahkan serba sedikit analisis, tentang kelemahan-kelemahan UUD 1945 pasca amandemen, untuk menjadi bahan telaah lebih mendalam, dan mungkin pula dapat dijadikan sebagai bahan pertimbangan bagi penyempurnaan UUD 1945 pasca amandemen.
UUD 1945 dan Perubahan
Sejak awal disahkannya UUD 1945 pada tanggal 18 Agustus 1945, UUD itu sesungguhnya tidaklah dimaksudkan sebagai undang-undang dasar yang bersifat permanen. Ir. Soekarno yang mengetuai sidang-sidang pengesahan UUD itu dengan tegas menyebutkan bahwa UUD 1945 itu adalah undang-undang dasar sementara, yang dibuat secara “kilat”. “Nanti”, kata Soekarno, jika keadaan telah memungkinkan, kita akan membentuk Majelis Permusyawaratan Rakyat, yang akan menyusun undang-undang dasar yang lebih lengkap dan sempurna. Aturan Tambahan UUD 1945 telah secara implisit menyebutkan bahwa UUD 1945 yang disahkan tanggal 18 Agustus 1945 itu, hanya akan berlaku 12 bulan lamanya. Dalam enam bulan sesudah berakhirnya Perang Asia Timur Raya, Presiden sudah harus menyelesaikan tugasnya menyusun segala peraturan dan membentuk lembaga-lembaga negara sebagaimana diatur oleh UUD 1945, termasuk membentuk Majelis Permusyawaratan Rakyat. Dalam 6 bulan setelah MPR terbentuk, majelis itu sudah harus menyelesaikan tugasnya menyusun undang-undang dasar yang baru.
Pemahaman dan penafsiran saya terhadap ketentuan Aturan Peralihan di atas, didasarkan atas notulen perdebatan dalam rapat-rapat pengesahan UUD 1945, yang menjadi latar belakang perumusan ketentuan Aturan Peralihan itu. Pemahaman itu didukung pula oleh fakta sejarah, dengan diterbitkannya Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945, yang menyerukan kepada rakyat untuk membentuk partai politik dalam rangka penyelenggaraan pemilihan umum, yang akan dilaksanakan tanggal 1 Februari 1946. Dalam maklumat itu antara lain dikatakan bahwa pemilu diperlukan agar pemerintahan negara kita dapat disusun secara demokratis. Mungkin dengan pemilihan umum itu, demikian dikatakan dalam maklumat, Pemerintah kita akan berubah, dan undang-undang dasar kita akan disempurnakan menurut kehendak rakyat yang terbanyak. Sayangnya pemilihan umum 1 Februari 1946 itu tidak dapat dilaksanakan. Situasi dalam negeri memburuk akibat kedatangan tentara sekutu yang diboncengi pasukan Belanda. Perang Kemerdekaan berkecamuk, pusat pemerintahan pindah dari Jakarta ke Yogyakarta.
Karena Pemilu tidak dapat dilaksanakan, maka UUD 1945 tetap berlaku, sehingga digantikan dengan Konstitusi Republik Indonesia Serikat, pada tanggal 27 Desember 1949. UUD inipun diganti lagi dengan UUD Sementara Tahun 1950, setelah bubarnya Republik Indonesia Serikat, dan kita kembali ke susunan Negara Kesatuan, tanggal 17 Agustus 1950. Pemilihan Umum 1955 telah menghasilkan terbentuknya Konstituante untuk menyusun UUD yang bersifat tetap. Namun majelis ini dibubarkan Presiden Soekarno melalui Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959, sebelum berhasil menyelesaikan tugasnya. Dekrit itu, dengan segala kontroversi yang terdapat di dalamnya, menegaskan berlakunya kembali UUD 1945. Jadi, dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, sampai tibanya era reformasi, sebenarnya tidak pernah terjadi “perubahan” undang-undang dasar. Apa yang terjadi ialah “pergantian” undang-undang dasar, dari yang satu ke yang lainnya, seperti saya uraikan tadi. Istilah yang saya gunakan ini, dijadikan sebagai acuan dalam perdebatan Badan Pekerja MPR, ketika membahas perubahan UUD 1945 di era reformasi.
Pandangan saya bahwa UUD 1945 harus diubah mengingat latar belakang historis penyusunanannya, maupun tuntutan perkembangan zaman, bukanlah pendapat yang populer di era sebelum reformasi. Pendapat yang dikembangkan pada masa itu ialah UUD 1945 tidak dapat diubah. Kalau ingin diubah harus melalui referendum, sebagaimana diatur dalam Ketetapan MPR. Saya berpendapat bahwa TAP MPR itu menyalahi ketentuan Pasal 37 UUD 1945. Pendapat Profesor Notonagoro ketika itu, juga dijadikan pegangan, bahwa Pembukaan UUD 1945 tidak boleh diubah. Jika pembukaan diubah, maka akan terjadi pembubaran negara. Banyak negara di dunia ini yang mengubah seluruh konstitusinya, tanpa menyebabkan bubarnya negara itu. Saya berpendapat, negara kita ini baru bubar, jika kita mencabut teks Proklamasi tanggal 17 Agustus 1945. Negara kita sudah ada sejak tanggal 17 Agustus 1945, tanpa bergantung kepada UUD 1945 yang baru disahkan sehari kemudian.
Ketidakinginan melakukan perubahan terhadap UUD 1945 di zaman sebelum reformasi, bukanlah masalah hukum tata negara, tetapi masalah politik. Politik dapat menentukan diubah atau tidaknya UUD. Tentu perubahan itu dilakukan dengan cara-cara demokratis dan konstitusional. Di luar cara itu, adalah perubahan melalui revolusi. Jika cara ini ditempuh, maka sangat tergantung apakah tindakan itu dapat dipertahankan atau tidak. Jika berhasil, maka konstitusi itu akan diterima dan kemudian menjadi sah. Jika gagal, maka perubahan itu dengan sendirinya pula akan gagal. Mereka yang terlibat dalam revolusi yang berhasil, mungkin akan menjadi “pahlawan”. Sebaliknya kaum revolusioner yang gagal, mungkin akan dituduh sebagai “pengkhianat”.
Latar Belakang Perubahan
Keinginan politik untuk mengubah UUD 1945 di era reformasi didorong oleh pengalaman-pengalaman politik selama menjalankan UUD itu dalam dua periode, yakni periode yang disebut sebagai Orde Lama (1959-1966) dan periode yang disebut sebagai Orde Baru (1966-1998). Seperti saya katakan di awal ceramah ini, UUD 1945 memang dibuat dalam keadaan tergesa-gesa, sehingga mengandung segi-segi kelemahan, yang memungkinkan munculnya pemerintahan diktator, baik terang-terangan maupun terselubung, sebagaimana ditunjukkan baik pada masa Presiden Soekarno maupun Presiden Soeharto. UUD 1945 sebelum amandemen, memberikan titik berat kekuasaan kepada Presiden. Majelis Permusyawaratan Rakyat, meskipun disebut sebagai pelaksana kedaulatan rakyat, dan penjelmaan seluruh rakyat, dalam kenyataannya susunan dan kedudukannya diserahkan untuk diatur dalam undang-undang.
Presiden Soekarno bahkan mengangkat seluruh anggota MPR tanpa proses Pemilu. Presiden Soeharto telah merekayasa undang-undang susunan dan kedudukan MPR, sehingga majelis itu tidak berdaya dalam mengawasi Presiden, dan bahkan tidak dapat melaksanakan tugas dan kewenangannya secara optimal. UUD 1945 juga mengandung ketidakjelasan mengenai batas periode masa jabatan Presiden. MPRS pernah mengangkat Presiden Soekarno sebagai presiden seumur hidup. MPR Orde Baru berkali-kali mengangkat Presiden Soeharto, sampai akhirnya, atas desakan berbagai pihak, menyatakan berhenti di era awal reformasi, tanggal 21 Mei 1998. Keinginan untuk menghindari kediktatoran, baik terbuka maupun terselubung, dan membangun pemerintahan yang demokratis, menjadi latar belakang yang penting yang mendorong proses perubahan UUD 1945 pada era reformasi.
Keinginan untuk menata ulang kedudukan lembaga-lembaga negara, agar terciptanya “check and balances” juga terasa begitu kuatnya. Demikian pula keinginan untuk memperjuangkan tegaknya hukum dan pengakuan serta perlindungan terhadap hak asasi manusia. Keinginan untuk memberikan perhatian yang lebih besar kepada daerah-daerah juga demikian menguat, sehingga kewenangan-kewenangan Pemerintah Daerah juga perlu diperkuat, untuk mencegah terjadinya disintegrasi. Pada akhirnya, keinginan yang teguh untuk membangun kesejahteraan rakyat, yang telah lama menjadi harapan dan impian, terasa demikian menguat pada era reformasi. Itulah antara lain, latar belakang keinginan dan aspirasi yang mengiringi perubahan Undang-Undang Dasar 1945. Namun perubahan itu dilaksanakan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat hasil Pemilu 1999, yang diikuti oleh partai-partai politik, baik lama maupun baru, yang ternyata tidak menghasilkan kekuatan mayoritas. Dalam situasi seperti itu, dapat dipahami jika perumusan pasal-pasal perubahan penuh dengan kompromi-kompromi politik, yang tidak selalu mudah dipahami dari sudut pandang hukum tata negara. Proses perubahan itu dipersiapkan oleh Panita Ad Hoc MPR, yang mencerminkan kekuatan fraksi-fraksi yang ada di dalamnya. Akhinya terjadilah empat kali perubahan, dalam bentuk penambahan dan penghapusan ayat-ayat, namun secara keseluruhan, tetap terdiri atas 37 Pasal, yang secara keseluruhan, ternyata lebih banyak materi muatannya dari naskah sebelum dilakukan perubahan.
Meskipun terjadi empat kali perubahan, namun semua fraksi yang ada di MPR sejak awal telah menyepakati untuk tidak mengubah Pembukaan UUD 1945. Dengan demikian, pikiran-pikiran dasar bernegara sebagaimana termaktub di dalamnya, tetap seperti semula. Namun implementasi pikiran-pikiran dasar itu ke dalam struktur ketatanegaraan, sebagaimana akan saya jelaskan nanti, memang cukup besar. Kesepakatan untuk tidak mengubah Pembukaan ini, memang menunjukkan keinginan fraksi-fraksi untuk menghindari perdebatan yang bersifat filsafat dan ideologi, yang nampaknya memetik pelajaran dari sejarah perdebatan, baik dalam proses penyusunan UUD 1945 di masa pendudukan Jepang maupun perdebatan-perdebatan yang sama di Konstituante. Dua fraksi, yakni Fraksi Partai Persatuan Pembangunan dan Fraksi Partai Bulan Bintang memang mengusulkan perubahan ketentuan Pasal 29 ayat (2) UUD 1945, sebagaimana teks Piagam Jakarta, khusus yang berkaitan dengan syariat Islam. Namun perubahan itu tidak mereka tujukan kepada Pembukaan sebagaimana kedudukan awal dari Piagam Jakarta. Usul perubahan itu kemudian mereka tarik, mengingat kemungkinan gagal memperoleh kesepakatan. Fraksi PBB menegaskan bahwa mereka menunda memperjuangkan amandemen Pasal 29 itu sampai tiba saat yang memungkinkan untuk memperjuangkannya.
Perubahan Mendasar Di Bidang Ketatanegaraan
Secara umum dapat kita katakan bahwa perubahan mendasar setelah empat kali amandemen UUD 1945 ialah komposisi dari UUD tersebut, yang semula terdiri atas Pembukaan, Batang Tubuh dan Penjelasannya, berubah menjadi hanya terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal. Penjelasan UUD 1945, yang semula ada dan kedudukannya mengandung kontroversi karena tidak turut disahkan oleh PPKI tanggal 18 Agustus 1945, dihapuskan. Materi yang dikandungnya, sebagian dimasukkan, diubah dan ada pula yang dirumuskan kembali ke dalam pasal-pasal amandemen.
Perubahan mendasar UUD 1945 setelah empat kali amandemen, juga berkaitan dengan pelaksana kedaulatan rakyat, dan penjelmaannya ke dalam lembaga-lembaga negara. Sebelum amandemen, kedaulatan yang berada di tangan rakyat, dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Majelis yang terdiri atas anggota-anggota DPR ditambah dengan utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan itu, demikian besar dan luas kewenangannya. Antara lain mengangkat dan memberhentikan Presiden, menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara, serta mengubah Undang-Undang Dasar.
Karena kewenangan dan posisinya yang demikian penting, maka sebelum amandemen, MPR disebut sebagai “lembaga tertinggi negara”, yang juga berwenang mengeluarkan ketetapan-ketetapan yang hierarki hukumnya berada di bawah Undang-Undang Dasar dan di atas undang-undang. Setelah amandemen, kedaulatan rakyat tidak lagi dilaksanakan oleh MPR, namun dilaksanakan “menurut undang-undang dasar”. Ini berarti semua lembaga negara yang disebutkan di dalam Undang-Undang Dasar sama-sama melaksanakan kedaulatan rakyat, sesuai dengan tugas dan kewenangan masing-masing. Dengan demikian, MPR tidak lagi menempati posisi sebagai lembaga tertinggi negara. Tugas-tugas MPR menjadi lebih terbatas pada mengubah Undang-Undang Dasar, memberhentikan Presiden dalam proses “impeachment” dan memilih Wakil Presiden yang baru, dalam hal Wakil Presiden yang ada menggantikan Presiden di tengah masa jabatannya. Komposisi keanggotaan MPR yang semula terdiri atas anggota DPR ditambah dengan utusan daerah dan golongan-golongan juga diubah, menjadi terdiri atas anggota DPR dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD), sebuah lembaga baru yang dibentuk sebagai hasil dari amandemen UUD 1945. Kewenangan MPR mengeluarkan Ketetapan-ketetapan juga dihapuskan.
Keberadaan DPD, berawal dari upaya untuk mencari kompromi antara gagasan untuk tetap mempertahankan susunan negara kesatuan, dengan gagasan membentuk negara federal. Wacana negara federal sempat meramaikan diskusi selama awal era reformasi. Kesepakatan yang dicapai ialah, Indonesia tetaplah sebuah negara kesatuan, namun sifat “kuasi federal” tercermin dalam keberadaan DPD dan penegasan Undang-Undang Dasar tentang otonomi daerah. Ada sejumlah tugas dan kewenangan DPD yang dirumuskan UUD 1945 pasca amandemen, antara lain dapat mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR, yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. DPD juga diberi kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang tertentu sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22 D ayat (3) UUD 1945.
Meskipun DPD berwenang mengajukan RUU di bidang-bidang tertentu, namun dewan itu tidak dapat mengajukannya langsung kepada Presiden. Dengan demikian, RUU yang diajukan DPD dapat saja ditolak oleh DPR untuk dijadikan sebagai usul inisiatif. Amandemen UUD 1945, juga telah membalikkan kekuasaan membentuk undang-undang, yang semula berada di tangan Presiden, menjadi kekuasaan DPR. Namun setiap rancangan undang-undang, baik yang datang dari DPR maupun dari Presiden, wajib untuk dibahas bersama untuk mendapatkan persetujuan bersama. Tanpa persetujuan kedua pihak, rancangan undang-undang itu tidak dapat disahkan menjadi undang-undang. Sebagaimana kita maklumi, sejak awal UUD 1945 memang tidak menerapkan Trias Politica Montisquie dalam hal kekuasaan penyelengaraan kewenangan legislatif. Sampai empat kali amandemen, kewenangan legislatif tetap berada pada DPR dan Presiden. Namun kewenangan yudikatif tetap berdiri sendiri dan tidak dapat dicampuri oleh lembaga yang lain. Namun kewenangan yudikatif, tidak lagi berada dalam satu lembaga, yakni Mahkamah Agung seperti sebelum amandemen. Amandemen telah menciptakan badan yudikatif baru yakni Mahkamah Konstitusi.
Keberadaan Mahkamah Konstitusi telah lama menjadi wacana, bahkan sejak awal proses penyusunan UUD 1945. Berbagai wacana mengenai keberadaan lembaga itu muncul kembali menjelang dan di awal era reformasi. Pada akhirnya, amandemen membentuk lembaga itu, dengan kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, memutus pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. Mahkamah ini juga berwenang memberikan putusan atas pendapat DPR bahwa mengenai dugaan bahwa Presiden dan atau Wakil Presiden yang melakukan pelanggaran terhadap Undang-Undang Dasar, dan kasus-kasus tertentu, dalam sebuah proses “impeachment”. Kewenangan untuk menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang diserahkan kepada Mahkamah Agung. Adanya kewenangan untuk melakukan pengujian terhadap peraturan perundang-undangan, baik oleh MK maupun oleh MA, merupakan hal baru dalam UUD 1945. Kewenangan ini, dimaksudkan untuk menciptakan “check and balances” antara kewenangan Presiden dan DPR dalam bidang legislatif.
Amandemen UUD 1945, selain menciptakan lembaga-lembaga baru, tetapi juga menghapuskan lembaga-lembaga yang ada sebelumnya. Dewan Pertimbangan Agung, misalnya dihapuskan. Sebagai gantinya Presiden membentuk sebuah dewan pertimbangan, yang bertugas memberikan nasihat dan pertimbangan kepada Presiden. Amandemen juga menciptakan lembaga baru seperti Komisi Yudisial, dan meneguhkan posisi bank sentral, yang sebelumnya hanya diatur di dalam undang-undang. Namun keberadaan Badan Pemeriksa Keuangan, tidak banyak mengalami perubahan dibandingkan dengan keadaan sebelum amandemen.
Kini tibalah saatnya bagi saya untuk menguraikan perubahan-perubahan penting dan mendasar tentang lembaga Presiden, setelah amandemen UUD 1945. Syarat untuk menjadi Presiden yang semula harus orang Indonesia asli, telah diubah menjadi warganegara Indonesia sejak kelahirannya, dan tidak pernah memperoleh kewarganegaraan lain atas kehendaknya sendiri. Memang tidak mudah untuk memahami kriteria orang Indonesia asli, seperti sebelum amandeman. Sepanjang sejarah UUD 1945, tidak pernah ada penafsiran resmi tentang apa yang dimaksudkan dengan orang Indonesia asli itu. Salah seorang anggota PPKI, Abdurrahman Baswedan, dari Partai Arab Indonesia, menentang rumusan pasal itu. Namun, beliau mengatakan kepada saya, Ir. Soekarno mengajak beliau keluar ruangan dan meyakinkan Baswedan, bahwa rumusan itu adalah taktik agar Presiden Indonesia nanti bukan orang Jepang, mengingat pada waktu itu Indonesia berada di bawah pendudukan Jepang, dan BPUPKI juga dibentuk atas inisiatif Pemerintah pendudukan Jepang. Benar tidaknya keterangan Baswedan, saya tidak dapat memastikannya karena tidak didukung oleh data pendukung lainnya.
Presiden dan Wakil Presiden tidak lagi diangkat dan diberhentikan oleh MPR karena melanggar haluan negara seperti sebelum amandemen. Presiden dan Wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat. Karena itu tidak lagi bertanggung jawab kepada MPR. GBHN juga dihapuskan. Calon Presiden dan Wakil Presiden harus menyusun programnya sendiri untuk ditawarkan kepada rakyat dalam proses pemilihan. Dalam praktik pemilihan Presiden pertama secara langsung, menunjukkan keberhasilan, walaupun diakui bahwa sistem pemilihan presiden pasca amandemen UUD 1945 itu, merupakan sistem pemilihan Presiden yang paling rumit di dunia.
Presiden tidak dapat membubarkan DPR. Namun Presiden, Wakil Presiden dan para menteri, tidak bertanggung jawab kepada lembaga itu. DPR bersama-sama dengan Presiden memegang kewenangan legislasi dalam membentuk undang-undang. DPR diberikan kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan. Namun Presiden, Wakil Presiden dan para menteri tidak terikat pada kewajiban untuk melaksanakan kemauan DPR, baik disampaikan dalam bentuk rekomendasi, saran, usulan dan pernyataan pendapat. DPR dapat “menuduh” Presiden melakukan pelanggaran terhadap undang-undang dasar, dan kasus-kasus lain, namun tuduhan itu harus diputuskan terbukti atau tidaknya oleh Mahkamah Konstitusi, sebelum dilanjutkan pada sidang MPR untuk meng”impeach” Presiden. Tuduhan itu tidak dapat ditujukan kepada para menteri yang menjadi pembantu Presiden.
Dalam menjalankan tugasnya Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden dan menteri-menteri negara. Namun pembentukan dan pembubaran kementerian negara diatur dengan undang-undang. Aturan seperti ini tidak lazim dalam konstitusi yang ada di dunia ini, kecuali dalam sistem pemerintahan parlementer. GBHN sudah tidak ada lagi, dan Presiden menyusun programnya sendiri. Untuk melaksanakan program itu, Presiden tentu harus membentuk kabinet yang diperkirakan akan dapat melaksanakan program-programnya yang telah didukung oleh rakyat. Rumusan pembentukan dan pembubaran kementerian negara harus diatur dengan undang-undang, muncul sebagai reaksi atas perilaku Presiden Abdurrahman Wahid, yang begitu banyak melakukan pembubaran, pembentukan serta pergantian menteri. Namun, bagaimanapun juga, aturan itu kini telah ada di dalam UUD 1945 pasca amandemen. DPR baru-baru ini, telah mengajukan RUU tentang Kementerian Negara kepada Presiden.
Amandemen UUD 1945 memang berusaha untuk mengurangi kekuasaan yang begitu besar yang berada di tangan Presiden, sebagaimana diterapkan oleh Presiden Soekarno dan Soeharto. Masa jabatan Presiden dibatasi hanya dua periode, untuk mencegah terulangnya pemerintahan tanpa batasan yang jelas seperti di masa lalu. Kewenangan Presiden untuk mengangkat duta dan menerima duta negara lain, juga dilakukan dengan memperhatikan pertimbangan DPR. Demikian pula dalam pengangkatan dan pemberhentian Panglima TNI dan Kapolri, dilakukan Presiden setelah mendapat pertimbangan DPR. Ketentuan yang terakhir ini, menyebabkan panglima TNI dan Kapolri bukan lagi pejabat setingkat menteri negara dan menjadi anggota kabinet, karena Presiden telah kehilangan hak prerogatif untuk mengangkat dan memberhentikan kedua pejabat itu.
Selain perubahan-perubahan mendasar pada lembaga-lembaga negara, amandemen UUD 1945 juga telah memuat begitu banyak pasal-pasal tentang pengakuan hak asasi manusia. Memang UUD 1945 sebelum amandemen, boleh dikatakan sangat sedikit memuat ketentuan-ketentuan tentang hal itu, sehingga menjadi bahan kritik, baik para pakar konstitusi, maupun politisi dan aktivis HAM. Dimasukkannya pasal-pasal HAM memang menandai era baru Indonesia, yang kita harapkan akan lebih memperhatikan hal-hal yang berkaitan dengan hak asasi manusia. Pemerintah dan DPR, juga telah mensahkan berbagai instrument HAM internasional, di samping juga mensahkan undang-undang tentang HAM pada masa pemerintahan Presiden Habibie.
Penutup
Saya telah menguraikan perubahan-perubahan mendasar sistem ketatanegaraan kita pasca amandemen UUD 1945. Penerapan perubahan itu, baik dalam merumuskan undang-undang pelaksanaanya, maupun penerapannya dalam praktik, tidaklah mudah. Sebagian besar undang-undang pelaksanaannya, kecuali undang-undang tentang kementerian negara seperti saya katakan tadi, telah selesai disusun. Namun, masih mengandung banyak kelemahan dan kekurangan, sehingga perlu untuk terus-menerus disempurnakan. Kesulitan merumuskan undang-undang pelaksanaannya itu, seringkali pula disebabkan oleh ketidakjelasan rumusan pasal-pasal UUD 1945 pasca amandemen. Bahasa yang digunakan kerapkali bukan bahasa hukum, seperti istilah “tindak pidana berat” dan “perbuatan tercela” yang dapat dijadikan sebagai alasan impeachment kepada Presiden dan Wakil Presiden. Sistematika perumusan pasal-pasal juga menyulitkan penafsiran sistematis. Hal ini disebabkan oleh keengganan MPR untuk menambah jumlah pasal UUD 1945, dan merumuskan ulang seluruh hasil amandemen itu secara sistematis.
Tentu saja penerapan dan pelaksanaan sebuah undang-undang dasar akan sangat dipengaruhi oleh situasi perkembangan zaman, serta kedewasaan bernegara para pelaksananya. Adanya semangat para penyelenggara negara yang benar-benar berjiwa kenegerawanan, sangatlah mutlak diperlukan untuk mengatasi kekurangan dan kelemahan rumusan sebuah undang-undang dasar. Tanpa itu, undang-undang dasar yang baik dan sempurna pun, dapat diselewengkan ke arah yang berlawanan. Namun, apapun juga, amandemen konstitusi itu telah terjadi, dan menjadi bagian sejarah perjalanan bangsa ke depan. Saya hanya berharap, semoga perubahan itu membawa perjalanan bangsa dan negara kita ke arah yang lebih baik.
Kamis, 22 Maret 2007
Yusril Ihza Mahendra
Menteri Sekretaris Negara Republik Indonesia
Foto: Yusril Ihza Mahendra dari situs telegram.co.id.